» » Михаил Мартынов: Развитие местного самоуправления в России

Михаил Мартынов: Развитие местного самоуправления в России

Михаил Мартынов: Развитие местного самоуправления в РоссииМихаил Мартынов, руководитель Регионального отделения РОП в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, доктор политических наук, профессор Сургутского государственного университета в своём интервью охарактеризовал особенности отечественного самоуправления.

- Михаил Юрьевич, ещё в 2003 году Вы опубликовали в №8 журнала «Социологические исследования» результаты собственной научной работы об отношении населения Ханты-Мансийского автономного округа к местному самоуправлению. Тогда среди респондентов преобладали в основном патерналистские надежды на государственные органы. Готовы ли современные жители региона активней решать дела местного значения?


- Об улучшении ситуации, пожалуй, говорить еще рано. Сошлюсь на результаты социологического исследования, проведенного нами в г. Сургуте совместно муниципальным учреждением «Наш город» в 2012 г. Генеральной совокупностью выступали жители города Сургута старше 18 лет. Объем выборки - 500 респондентов. Выборка квотно-территориальная: по полу, возрасту, микрорайону проживания. Исследование было посвящено востребованности населением территориального общественного самоуправления – ТОС. Как выяснилось, только 13% респондентов ответили, что им хорошо известно, что такое ТОС, и лишь каждый четвертый знал о том, что такой орган находится на территории микрорайона, в котором он проживает.

Очевидно, что местное самоуправление так и не стало основой демократии на низовом уровне. Не удалось добиться главного – привить гражданам чувство хозяина своего города, поселка и т.д., не удалось сформировать ту самую ответственность, под которую, в соответствии с Конституцией, и должно осуществляться самоуправление на местах. И, по сути, местное самоуправление в сегодняшнем виде ничем не отличается от местного управления, включенного в систему органов государственной власти. Причины этого действительно носят экономический характер, но заключаются они отнюдь не в недостаточном объеме финансирования, несправедливом распределении источников доходов и пр., а в изъянах самого экономического базиса российского муниципализма.

- В своё время Вы выдвигали гипотезу о зависимости отношения населения к местному самоуправлению и готовности принимать в нём участие от реального социально-экономического положения жителей. Насколько сложно исследовать эту корреляцию сейчас? И изменили ли Вы своё мнение по этому поводу?


- Ситуация не изменилась в том смысле, что институт местного самоуправления по-прежнему выполняет, главным образом, не функцию политическую – формирования гражданского участия населения, на что обращает внимания, в частности, Европейская хартия местного самоуправления, а является инструментом государственной социальной поддержки населения и перераспределительной политики.

Известно, что уровень дотационности некоторых из муниципальных образований зашкаливает за девяносто процентов. Основная часть местных сообществ не в состоянии самостоятельно обеспечить финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы и систем жизнеобеспечения населения. По подсчетам самих муниципалитетов для более или менее нормального функционирования им требуется в среднем денег в четыре-пять раз больше, чем сейчас. Но доля затрат муниципальных образований в консолидированном бюджете страны составляет и так почти половину. Это означает, что увеличение финансирования муниципальных бюджетов даже в два раза полностью поглотит бюджет страны.

- Большую роль для эффективного развития местного самоуправления играет бюджетная политика государства. Однако, по мнению некоторых аналитиков, увеличение финансирования местных бюджетов может привести к негативным трендам в федеральном и региональных бюджетах. Как Вы считаете, можно ли выйти из этой парадоксальной ситуации в сегодняшней России?


- Весь вопрос заключается в том, почему так происходит. Откуда такая безысходная ситуация? Объясняется она очень просто. В странах с реальным самоуправлением основную часть проблем, связанных с содержанием жилья, обеспечением транспортом, услугами здравоохранения, получением образования и т.д., население решает самостоятельно на личные средства. В России же на эту социальную составляющую уходит львиная доля местного бюджета, все трансферты и дотации. И, собственно, на развитие муниципального образования средств не остается.

Сам муниципальный бюджет является лишь инструментом перераспределения средств, для поддержания минимальной жизнедеятельности населения. Причем получаемых, заметим, не столько от физических лиц, сколько от предприятий, расположенных на территории и в виде госубсидий. Нигде принципы социализма не были реализованы в современной России так наглядно, как в нынешнем местном самоуправлении.

Экономический базис местного самоуправления в России составляет не собственность и доходы граждан, а государственный бюджет, где муниципальным органам отводится, в лучшем случае, роль распределительного механизма на местах. Но, не составляя экономическую базу самоуправления, население не будет и его социальной, политической основой.

В западных странах местное самоуправление возникало как объединение экономически самодостаточных граждан, выделяющих часть своих средств на решение общих дел. Таким образом, там сначала формировалось местное сообщество, а затем создавался институт местного самоуправления, в России же эти процессы происходили прямо противоположным образом: сначала учреждалось местное самоуправление, а местное сообщество, как предполагалось, сложится позже каким-нибудь образом.

Поэтому неизбежно, что вся дальнейшая история местного самоуправления сразу после его создания превратилась в историю методичного ограничения его государством и минимизации самостоятельности. Можно по этому поводу сокрушаться, что и делает большинство муниципальных и общественных деятелей, но объективно говоря, это не более чем приведение управленческой «надстройки» в соответствие с реальными базисными отношениями.

- От теории к практике. Сейчас существует богатый зарубежный опыт в области местного самоуправления. Что из него может быть полезно для нашей страны?


- В качестве своей стратегической цели многие западные муниципалитеты ставят достижение бездотационного бюджета. К сожалению, для нас, как я уже говорил, такие задачи нереалистичны. Причем, показательно, что многим муниципалитетам это и не нужно. Наоборот, смыслом и критерием успешности муниципальной политики, часто становится именно «выбивание» из регионального бюджета дотаций.

Зато в организации муниципального хозяйства и планировании градостроительства у зарубежных муниципалитетов есть чему учиться. Правда у нас применение этого опыта зачастую упирается не столько в техническую или даже финансовую составляющую, сколько в эгоизм муниципальных элит, с одной стороны, и равнодушие населения, с другой. То есть и здесь проблемы не столько организационно-экономические, сколько политические.

- Какая практика зарубежного самоуправления, по Вашему мнению, неприемлема для Российской Федерации и может только навредить политическому процессу, вступив в противоречие с политической культурой?


- В последнее время за рубежом появились случаи использования местного самоуправления как способа сегрегации населения, когда богатые или бедные люди, относительно компактно проживающие на той или иной территории, объявляют о самоуправлении этой территории, закрывая ее от бедных или представителей других рас или этносов. Это опасный и неприемлемый опыт. Хотя и в других странах это понимают и подобные попытки блокируют.

В этом смысле наша политическая культура от западной отличается мало. Основные препятствия формированию местного самоуправления лежат в сфере не культуры, а экономики. Как только экономическую основу местного самоуправления у нас будет составлять не государственный или муниципальный бюджет, а экономика домохозяйств, обеспечивающих и свою экономическую самостоятельность, и способная консолидировано выделять средства в местный бюджет, делая его бездотационным, политическая культура сразу станет и гражданской и активистской.

- Михаил Юрьевич, что Вы можете сказать о значении опыта земского движения эпохи Российской империи для формирования местных сообществ нашей современной страны?


- Основу земского движения составляла прогрессивная часть интеллигенции и дворянства. Эти люди создавали славу земским учреждениям здравоохранения, просвещения, статистики и пр. Сегодня, к сожалению, подобной социальной группы, на которую может опереться местное самоуправление, нет. Его социальной и политической основой в настоящее время выступает лишь само служилое муниципальное чиновничество и бюрократия. Согласитесь, что это не очень широкая база. Поэтому я бы предложил использовать ту часть опыта земского самоуправления, за которое его в то время ругали, а именно – параллельное сосуществование на территории государственного и муниципального управления.

За двадцать с лишним лет в России сложилась эффективная система местного управления, опирающаяся на весьма квалифицированные кадры муниципального чиновничества. И ничто не мешает включить ее в «вертикаль» государственного управления. Вполне возможно, сохранив, в той или иной форме выборность глав администраций, а желательно - и ряда должностных лиц.

Что же касается самого местного самоуправления, то его нужно создавать параллельно, заново и «снизу», например, используя институт территориального общественного самоуправления.

- Что бы Вы хотели предложить в качестве рекомендаций для повышения эффективности местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе?


- Подобные рекомендации мы предложили, в частности, в рамках того исследования, посвященного развитию территориального общественного самоуправления, о котором я говорил вначале. Местное самоуправление должно возникать в масштабах соразмерных желаниям и возможностям граждан. ТОС в рамках микрорайона или кондоминиума этот оптимальный масштаб и создает. Только создаваемый «снизу», самими гражданами, институт местного самоуправления выполнит свое главное предназначение, став школой политического участия и демократии.

Конечно, здесь без организационно-финансовой поддержки тоже не обойтись. Так, в том числе на основе наших рекомендаций, в 2012 г. в городе Сургуте была проведена широкомасштабная реформа ТОС, связанная с переходом на новые формы финансирования в форме поддержки социально-значимых проектов.

Но и здесь «подводных камней» хватает. Когда мы провели второе, мониторинговое исследование по аналогичной методике в 2013 г., то обнаружили, что хотя число участников ТОС и число проводимых ими мероприятий увеличилось, но интерес остальной части населения к деятельности ТОС все равно существенно не вырос. Как оказалось, главную долю в числе социально-значимых проектов занимают мероприятия развлекательного, обучающего или благотворительного характера. То есть, органы ТОС выполняют часто сервисную функцию, функцию социальной поддержки. Между тем, респонденты в ходе нашего опроса говорили, что хотели бы, чтобы ТОС занимались, в первую очередь, взаимодействием с управляющими кампаниями и контролем за застройкой территории. Если ТОС окажется способен решать эти задачи, то поддержка населением и участие этого населения в его делах будут обеспечены.

Мы надеемся, что наши общие усилия когда-нибудь приведут к тому, что ТОС или другие найденные формы активности населения «снизу» станут ростками подлинного местного самоуправления.


Сергей Федорченко

Комментарии пользователей (1)

Фото юзера Сталкер
Сталкер 10.09.2014
Получается, что надо начинать с местного сообщества, а не с местного самоуправления )
Ваш аватар
Вы вошли как Гость   
Полужирный Наклонный текст Подчеркнутый текст Зачеркнутый текст | Выравнивание по левому краю По центру Выравнивание по правому краю | Вставка смайликов Вставка ссылкиВставка защищенной ссылки Выбор цвета | Скрытый текст Вставка цитаты Преобразовать выбранный текст из транслитерации в кириллицу Вставка спойлера